2020年5月23日，中国财政学会财政史研究专业委员会（以下简称财政史专委会）主办的“历史上的疫灾与财政应对”线上学术研讨会以腾讯会议方式顺利举行。此次会议是财政史专委会从历史视角观察新冠肺炎疫情对财经领域影响的学术活动，邀请六位专家学者做了主题发言，在线与会者围绕主题进行了热烈讨论。会议由中国财政科学研究院研究员、财政史专委会副主任委员兼秘书长申学锋主持，西南交通大学付志宇教授作为点评专家对主题发言分别点评。兹将会议主要内容综述如下。

一、古代疫灾与财政应对

中央财经大学教授王文素以“古代官府在疫情中的角色”为题，从瘟疫对人类的危害、政府应对策略等方面展开论述。她指出，中国传统社会时期，自然灾害频繁，灾后则是疫病流行，所以古人有“大水之后必有时疫”的说法。疫病具有传染性强、死亡率高、对人类伤害极大的特点，可以说是“瘟疫虐人千百遍”。从《汉书》《后汉书》到东汉名医张仲景的《伤寒杂病论》，从《三国志》《太平御览》《宋书》到《清史稿》，都有关于疫病的明确记录。疫病对百姓来说不仅仅是失去健康，还失去生命，对国家来说，不仅失去大量的劳动力，还影响到社会稳定和发展。因此，一旦出现疫情，官府都会尽可能采取及时有效措施，减轻疫情造成的损失。

她将历史上政府应对疫病的措施概括为三类。一是隔离病人。早在秦朝时就成立有“疠迁所”以隔离疠症（即麻风病）病人，以后历代都有官府派医生检查、隔离麻风病的记载，并建立临时的救治机构以对疫病患者采取隔离措施，对救治疫病、防止传播发挥了积极作用。二是医治病人，包括依靠常设医疗机构抗疫救人、中央官府遣医赐药、地方官员身体力行。历代都在中央设置了一系列掌管医疗政令和事务的官员。如南北朝之后，各代都设有太医令，下设太医丞和药丞，发生疫病及自然灾害后，国君“赐医药”的史料也颇多。同时在民间常设“六疾馆”“养病坊”“合剂局”“惠民局”“施药局”“御药院”等医疗机构。这些机构平时会施药给贫苦百姓，一旦疫病暴发，就成为国家救助病人的中坚力量。元朝还开创入户查实确诊病人，并提供医生上门诊病抗疫的先例。三是帮助百姓，主要采取减免赋役、提供衣食和就业、助葬等措施。

郑州大学副教授焦培民探讨了两汉时期的灾害与国家的财政对策。他指出，两汉时期的水、旱、蝗、雹、震、疫、风、霜、寒等自然灾害非常频繁，特别是重大灾害往往造成百姓生命财产的巨大损失，也对国家财政经济造成巨大损害。在灾害期间，汉代政府从财政角度采取的救灾措施主要包括两个方面：一是通过鼓励募捐、借贷、增税、买复（卖官爵）、赎刑或赎罪、减或借官俸、宫室节用及挪用其他开支等措施筹集救灾资金，以救济、助贷贫民。买复，是汉代民户纳钱物以免役，始于西汉文帝，当时规定向国家交纳一定数量的粮食，买到五大夫以上的爵位，即可取得免役的权利。东汉历史上，多次有政府向王公百官借贷赈灾的记载，政府还通过加税以筹集救灾款项。二是通过禀赐、赊贷、租赁、租赁田宅牛马、出资雇佣、减免租赋等多种形式的财政支出以救灾。禀的内容主要是口粮，赐，即无偿发放物资，内容比较广泛，有粥、粟、衣帛、棺葬钱、田宅、爵位等。

他在总结中分析指出，两汉时期财政应对灾害的措施体现了国家高度重视救灾、反应迅速、财政收支方法多样灵活的优点，但也存在一定弊端，如买复只能缓解救灾之急需，是在透支未来财政收入的基础上满足当前支出，而且也导致卖官鬻爵和官僚队伍腐败，买官者上任后贪污中饱，以弥补买官的成本并获取更多俸禄之外的收入。以财物赎罪赎刑虽筹集了救灾收入，但得益者主要是富贵之家，体现了社会的不公平，助长了权贵阶层鱼肉百姓、轻视法律之风。另外，在救灾款物支出安排方面，也存在贫富不均、吏治不善的现象，妨碍救灾效率。

二、近代疫灾与财政应对

厦门大学教授张侃剖析了近代中国疫灾救助的财政应急措施。他指出，历代政府非常重视疫灾救助等公共安全风险的防范，特别是中国近代历史上发生过多次重大疫情，政府逐步建立与完善了公共卫生体系。他详细考察了三个近代财政应对疫灾的典型性案例（华洋合作与口岸租界疫灾的财政应急、东北鼠疫救助的财政工具运用、民国防疫制度化与应急经费的筹措），总结出中国近代财政疫灾应急制度的四个特征：一是渐进性与突变转型。近代疫灾应急制度的建立经历了从晚清到南京国民政府的漫长过程，呈现了渐变的发展态势。但是疫灾有突发性和破坏性特点，因此应急制度的机制往往在重大疫灾的节点上产生转折，使得整个制度进程又呈现出了突变发展的特征。二是外缘性与本土融合。中国民间社团逐渐加入疫灾救治行列，并建立防疫机构，在中外力量的共同作用下，原来带有西方文化色彩的近代防疫应急制度融入到中国近代国家财政体系，成为公共财政的有机组成部分。三是工具化与激励效用。近代中国的财政是在危机之中不断借用新措施、新方法、新工具，疫情暴发之际，公共财政工具可以根据不同的目标而进行选择和组合。财政工具产生激励效用后，又往往固化为长期运用的手段与方式。四是规范化与实践困境。近代国家制度的逐步完善，疫灾救助的财政应急呈现了制度化、规范化的特征，但财政经费不足，在制度实践中又会遇到困境，结果导致应对疫情效率低下。

    他还指出了值得当代反思的问题，即在应急体制的运行中，中央政府与地方政府、政府与社会之间的财权、事权划分问题和风险分摊机制，若这些问题得不到解决，应急体系的“临时性”特征和经费管理的“分散性”状况会造成财政应急的效率低下。另外，常规防疫与紧急救助的协同不足，应急经费缺乏事前预备，所需资金量不能预期，资金拨出缺乏统计数据支撑，导致财政效用不足。在疫情发展过程中，应急资金的管理环节往往缺失，经费支出结构不合理，出现“救命钱”滞留、挪用等问题。

中国财税博物馆馆员刘佳佳以奉天全省防疫总局编译的宣统三年（1911）铅印本《东三省疫事报告书》为文本依据，探讨了清末东三省瘟疫救济中的财政因素与经费困局。他指出，财政应急措施除了就近税关提拨税款外，还包括拨付预备费、向社会和银行举借内债、向外国银行贷款举借外债、赈捐、挪用其他款项、透支、征用政府资产、担保、甚至动用外汇储备等方式，主要用于建设医院、隔离所、检疫所，购买药品、器材等防疫物资，支付医生工资、抚恤、救济、善后等支出。同时还加强防疫财政管理和监督，在奉天防疫总局设立会计科，“专司防疫经费出纳、报销各事项”。在全书《绪言》中，针对此疫总结出六个主要方面的困境给我们以深刻启示：员医无素养之困难，药品无预储之困难，财政应付不及之困难，病院、隔离所筹备不及之困难，断绝交通、检验留养之困难，焚毁尸屋物品、隔离眷属之困难。解决以上困难，无不与政府通过财政安排建立起完善的公共卫生安全体系有关。

他认为，“疲于奔命，穷于应对”是当时主政官员和财政面临的困境，财政管理在应对疫情方面存在着诸多问题，如经常费中并未列入，作为临时费的防疫款项无从筹措；疫情状态下大量防疫物品的领购与使用存在财务制度上的阻碍；不惟资金筹措，在当时财政制度下，防疫款项奏销也束缚防疫工作手脚；在国家与社会互动，官、绅合力赈济的传统下，“用款之难尤难于筹款”，如何处理防疫用款与财政大局及善后的关系，以及疫情区域变动的不可知因素，都对财政功能的发挥提出了挑战。

三、世界史角度的疫情与全球经济一体化

首都师范大学教授施诚重点讨论了早期近代（1500—1800年）美洲天花病与全球经济一体化发端之间的关系。他首先指出了全球经济一体化发端的三个条件和表现：全球主要地区之间的贸易网络开始出现，全球主要商品、物种在全球范围开始流通和全球主要地区认可的交换媒介或货币。他认为，早期近代世界贸易网络形成的前提是全球主要航路的开辟和陆上贸易商路卷入全球经济体系。特别是哥伦布发现美洲新大陆之后出现的“哥伦布大交换”，成为促进早期近代全球经济一体化的一个重要因素，使全球作物大交换，尤其是美洲作物流传全世界，给全球不断增加的人口提供了食物，但也造成了恶劣的影响，即欧洲人带给美洲印第安人的传染性疾病。美洲长期与旧大陆（亚欧非）分离，美洲土著缺乏旧大陆疾病的免疫力，尤其是对传染性极强、死亡率很高的天花，除此之外，还有麻疹、鼠疫或斑疹伤寒、流行感冒、白喉等流行疾病。欧洲殖民者带来的疾病在美洲的传播，使印第安人口在不到两个世纪里就减少了90%。16世纪初，天花在欧洲国家对美洲、西伯利亚、南非、澳大利亚等世界其他地区殖民中肆虐最甚，对当地土著居民造成巨大伤害。

他强调指出，16世纪，西班牙、葡萄牙等西欧殖民者决定在美洲开垦种植园、开采金矿和银矿，但是由于天花等疾病造成美洲土著人口锐减，所以开垦种植园和开采矿山所需的劳动力匮乏就成为阻碍他们殖民的重要因素，于是把眼光投向了非洲，开始进行跨大西洋奴隶贸易。被输入美洲的非洲劳动力主要用于种植园和矿山劳动，种植园的产品大多数输入欧洲，矿山的金银被欧洲殖民者用于支付从亚洲进口的商品。罪恶的黑奴贸易给欧洲殖民者创造了巨额财富，特别是1571年美洲与亚洲之间的马尼拉大帆船贸易航线开通之后，欧洲、美洲、非洲、亚洲之间的贸易网络开始形成。

通过剖析早期近代美洲天花病与全球经济一体化发端的关系，他得出三点结论：一是重大疫病可能改变世界格局；二是美洲天花病带来的后果是深远的，是全球经济一体化的重要推手之一；三是全球经济一体化带来的后果是打破全球经济、政治的旧秩序。

四、疫灾与中国古代财税体系的构建

中国财政科学研究院研究员史卫从历史上的灾疫与古代财税体系的构建、灾疫与财政思想的影响等方面展开阐述。他指出，在中国传统社会时期，公共祭祀天地鬼神和祖先以祈祷风调雨顺是财政活动的重要内容，“国之大事，在祀与戎”，是促成财税制度形成的影响因素之一，建构起了防疫抗灾恢复生产的财政制度。如构建了包括平籴法、平准法、常平仓在内的储备救灾制度，从中央到地方遍设医疗机构，储百药以备疾灾，在《周礼》中有“十二荒政”，在《管子》中有“九惠之教”，等等，加强了在兴修水利、减免税收、赈济救灾、防疫抗灾、恢复生产等方面的财政制度体系建设，逐步建立了严格的报灾—勘灾—定级—蠲赋的救灾流程，在防疫抗灾上逐步走向制度化、规范化。同时，在防疫抗灾的过程中，逐渐形成了敬天修德、恤民之灾、济民之困、政在养民、民为邦本、施实德于民、惟民之承保、养其万民、育民以仁、财聚则民散、财散则民聚等财政救灾防疫思想，以做到“岁虽凶败水旱，使百姓无冻餧之患”。

他认为，重大灾疫往往是推出重大财税改革的契机，重大灾疫的发生有利于凝聚共识，推动有利于抗疫救灾、经济建设、民生福祉的财税改革。同时，非常时期非常之法应该有退出机制的设计。重大灾疫发生，往往会带来人民生命财产的巨大损失，救灾也会带来巨大的财政困难。这个时候往往会有一些非常之策来筹集资金，既要合理运用于支持生产、救济民生，也应有一定退出机制的设计。他强调，要重视人与自然和谐相生，保护生态环境，节用社会资源，注重支持兴修水利、减轻赋税等有利于生产、经济可持续性发展、生态保护的财政支出，提升防范化解重大自然灾害风险和疫病的能力。

在六位主题发言者发言后，西南交通大学付志宇教授都进行了精彩点评，从史料挖掘与解读、古今中外疫灾应对经验、历史上国家财政的疫情应对体系和能力建设、历史上防疫救灾思想对当代的启示、财政史研究的视角及方法创新等多个层面进行了简要评析，分享了自己的思想。与会专家学者和高校学生同主题发言的教授专家进行了问答交流，并围绕会议主题展开热烈的学术讨论与互动，提出许多具有启发性、有待学界进一步深入研究的问题、观点和视角。财政史专委会主任委员、中国财政杂志社党委副书记罗文光对会议进行了总结。他指出，新冠肺炎疫情对中国经济、财政造成了重大影响，财税政策积极应对，取得显著成效。在此背景下，深入讨论、总结历史上的疫灾与财政应对策略，具有重大现实价值和历史借鉴意义。此次会议积极回应当前社会各界关心的焦点问题，开得非常及时，体现了专委会秘书处主动作为的积极性。疫情期间，线上会议作为学术交流的有益尝试，高效率、低成本、广影响，希望秘书处持续关注这方面的研究，进行更加深入的交流。

此次线上会议受到学界广泛关注，来自全国高校和科研院所的财税史领域、经济史领域190余位专家学者和高校学生参加了会议。本次学术研讨会对于传承、创新与发展国家应对疫灾的财政治理体系和治理能力，提升国家应急管理效能具有一定的参考价值。